La politica estera dell’Unione Europea: quali direzioni?

Il Trattato di Lisbona, firmato nel 2007 sulla scia del fallimento del progetto di Costituzione europea ed entrato in vigore nel 2009, dedica ampio spazio alla politica estera dell’Unione europea. Su 62 emendamenti ai Trattati di Roma e di Maastricht, infatti, ben 25 riguardano le relazioni esterne. Negli anni in cui fu redatto era opinione diffusa e condivisa che i meccanismi previsti dai Trattati fossero complessivamente inadeguati a consentire all’UE di assumere quel ruolo di attore politico e di sicurezza internazionale a lungo auspicato. I fallimenti degli anni Novanta (Bosnia, Ruanda, Kosovo) e le divisioni dei primi anni Duemila (war on terror, Iraq), suffragavano ampiamente tale ipotesi.

Negli ultimi tre anni, tuttavia, la politica estera dell’UE, nonostante i nuovi strumenti istituzionali previsti da Lisbona, come la figura dell’Alto rappresentante per gli Affari esteri e la politica di sicurezza e il Servizio europeo per l’azione esterna, è rimasta ancorata ai tradizionali limiti. Almeno quattro fattori hanno determinato questo stallo. In primo luogo, le scelte di basso profilo politico operate per ricoprire i ruoli chiave della diplomazia europea, a partire proprio dallo stesso Alto rappresentante. Poi il “dogma intergovernativo”, rimasto saldamente al cuore della Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC). In terzo luogo, la crisi economica mondiale e le sue drammatiche ripercussioni sulla tenuta interna dell’UE, che hanno costretto ai margini qualunque discorso sull’azione esterna dell’Europa. Infine, le profonde divisioni emerse in occasione della guerra in Libia (e più recentemente nella crisi in Mali) che hanno riproposto le consuete logiche basate su interessi e priorità esclusivamente nazionali.

Oggi, mentre l’UE apre le porte al suo ventottesimo membro, la Croazia, il tema del rilancio della dimensione esterna del progetto europeo sembra tornare lentamente al centro del dibattito accademico e politico. Forza economica e coesione interna dell’Europa, da un lato, e capacità di proiezione esterna, dall’altro, appaiono sempre più come due facce non scindibili della stessa medaglia. Anche perché, come sosteneva il cosiddetto Rapporto González già nel 2010, «la politica estera europea non può essere considerata solo un’opzione facoltativa, un ”esercizio di influenza” messo in atto come componente aggiuntiva delle politiche europee basilari, ma una scelta obbligata proprio per garantire gli obiettivi di prosperità, sviluppo equilibrato e crescita che rappresentano il cuore della missione dell’UE».

“Towards a European Global Strategy” è il titolo di un rapporto elaborato congiuntamente, reso pubblico lo scorso maggio, da quattro centri studi europei (per l’Italia l’Istituto Affari Internazionali), su mandato dei ministri degli Esteri di Italia, Polonia, Spagna e Svezia. Secondo la ricerca, l’azione esterna dell’Unione europea deve fondarsi su tre direttrici chiaramente definite: sviluppare quattro partenariati globali – con Stati Uniti, Turchia, Russia e Cina – e puntare alla riforma della governance mondiale; trarre vantaggio dagli aspetti extra-UE delle politiche interne per quanto concerne mercato unico ed energia; reimpostare i rapporti con il “vicinato strategico”.

Lo studio, partendo dall’individuazione di alcuni “interessi vitali europei” basati sui valori espressi nei Trattati, indica undici “obiettivi strategici” prioritari da perseguire nel medio periodo, con un approccio sufficientemente flessibile da tenere conto degli equilibri internazionali in costante mutamento. Alcuni obiettivi del rapporto meritano una particolare attenzione.

A livello globale, Stati Uniti, Turchia, Russia e Cina vengono indicati con chiarezza come i fondamentali partner strategici per l’Unione. Per quanto riguarda gli USA, appare necessario consolidare e rilanciare la tradizionale relazione transatlantica adeguandola ai nuovi equilibri mondiali in transizione verso un assetto multipolare. La New Atlantic Community dovrebbe essere fondata sia sull’area di libero scambio attualmente in fase di negoziazione, sia su un partenariato politico attivo sull’intero spettro dell’agenda globale, anche attraverso nuovi meccanismi di consultazione transatlantici che operino in stretto collegamento con la NATO. La Turchia viene considerata, al di là del complesso cammino dell’adesione, come un interlocutore regionale imprescindibile al quale offrire uno status politico rafforzato fondato su settori di cooperazione quali azioni congiunte nel vicinato strategico, politica di difesa (incluso un accordo di cooperazione tra Ankara e l’Agenzia europea di difesa), liberalizzazione del regime di visti, realizzazione di un’unione doganale rafforzata. Per Russia e Cina, il rapporto elenca una serie di ambiti nei quali sviluppare una collaborazione che, pur tenendo in debita considerazione le differenze esistenti tra l’UE e questi paesi e pur non derogando al criterio democratico e dei diritti umani come fondamento dell’azione esterna europea, consenta di associare Mosca e Pechino come interlocutori naturali nello sforzo di riformare la governance globale.

Sul piano regionale, il rapporto offre una nuova definizione del concetto di vicinato, che comprende non più soltanto gli Stati confinanti con l’Unione, ma anche spazi geopolitici connessi a vitali interessi europei, quali ad esempio Sahel, Corno d’Africa, Medio Oriente, Asia Centrale, Artico, e le rotte marittime adiacenti ad alcune di queste regioni. La politica dell’EU verso questo nuovo “vicinato strategico” dovrebbe abbandonare la logica della trasformazione di questi paesi secondo un modello europeo, considerandoli non più come un ring of friends o una zona cuscinetto, ma piuttosto come potenziali partner con cui stabilire un rapporto profondo e articolato. L’approccio bilaterale dovrebbe inoltre accompagnarsi al sostegno alla cooperazione intraregionale e all’apertura verso il commercio internazionale, con l’obiettivo di lungo periodo di uno sviluppo sociopolitico locale rispettoso dei diritti umani, dello Stato di diritto e dei principi democratici. Verso il vicinato, infine, l’UE dovrebbe assumersi una piena responsabilità della sicurezza regionale, che contempli sia l’impegno politico e diplomatico per la prevenzione e gestione delle crisi, sia gli interventi militari e civile previsti dalla Politica di sicurezza e di difesa comune.

Su tali basi, la politica estera europea potrà forse cominciare a uscire dal torpore degli ultimi anni e acquisire quel carattere propositivo, e non solo reattivo e difensivo, indispensabile per rendere l’UE un attore di sicurezza regionale e globale finalmente credibile e affidabile. Nell’attuale fase di dibattito su un’eventuale revisione della European Security Strategy del 2003 e sul rilancio della politica di difesa europea, di cui tornerà a occuparsi il Consiglio europeo di dicembre, appare indispensabile chiarire come l’Unione europea, ancora scossa dalla sua crisi interna e in vista delle elezioni del Parlamento europeo del 2014, non possa più permettersi di relegare ai margini della sua agenda i problemi e le prospettive della sua azione esterna.