La commistione politica-appalti si costruisce col tempo

di Decio Coviello e Stefano Gagliarducci (Università di Tor Vergata, Roma)

Gli scandali degli ultimi mesi hanno riacceso il dibattito sulla vulnerabilità degli appalti pubblici allo scambio di favori monetari e non tra committenti (politici/amministratori) e imprese. Anche se diversi studi riportano evidenza a conferma della diffusa commistione pubblico-privato nel settore degli appalti, poco si sa su come si sviluppano le relazioni preferenziali fra politica e imprese che guidano gli scambi di favori; (2), e (3). 1

SINDACI E APPALTI

A tal proposito, in un nostro studio recente (4), uniamo le informazioni relative alla carriera politica dei sindaci italiani dal 1985 al 2008 agli appalti pubblici di cui sono stati direttamente responsabili tra il 2000 e il 2005 e riportiamo evidenza che lasciare per troppo tempo i sindaci al potere ha una influenza diretta sul funzionamento delle aste pubbliche da loro gestite. Il dato più interessante che emerge dalla nostra analisi è che “ci vuole tempo per farsi degli amici”.

Quando un sindaco viene rieletto per un secondo mandato, riportiamo evidenza di una sistematica riduzione nel numero di partecipanti alle aste pubbliche, che si traduce in un maggior prezzo di assegnazione, quindi un maggior aggravio per le finanze pubbliche. Contemporaneamente riportiamo che non solo si deteriora il livello della competizione, ma anche la sua stessa natura. Aumenta infatti la probabilità che i vincitori siano imprese del posto, e la probabilità che gli appalti siano vinti dalle stesse imprese. La Figura 1, sintetizza questi risultati.

Figura 1.

EVIDENZA EMPIRICA

Questi fatti stilizzati trovano conferma quando consideriamo un modello empirico che considera espressamente la possibilita’ che un sindaco potrebbe essere rieletto più volte proprio perché più colluso, e viceversa (endogeneità del numero dei mandati in carica di ogni sindaco), la possibilita’ che un sindaco sia al suo ultimo mandato in carica, e per altri fattori (caratteristiche socio-demografiche dei sindaci, potenza elettorale del sindaco e della coalizione, informazioni sui partiti, caratteristiche dei comuni, efficienza del sistema giudiziario sul territorio).

Quando consideriamo una variazione esogena nel numero di mandati a sindaco, le nostre stime suggeriscono che in un comune dove un sindaco e’ stato al potere per un term in più si riducono rispettivamente del 23 %, e del 13 % il numero dei partecipanti alla gara, e il ribasso vincente, e aumentano rispettivamente del 3.2 %, e del 25 % la probabilità che l’impresa vincitrice sia del posto e che la stessa impresa vinca con maggiore probabilità.

Il ribasso vincente, espresso come deviazione dalla base dalla base d’asta, permette di calcolare l’aumento sistematico del costo di provvigione di un lavoro pubblico. Secondo i nostro calcoli un extra-mandato di un sindaco e’ associato ad un aumento di 8,000 euro nel costo pagato dai cittadini quando si considera un generico appalto dal valore di 546,000 euro. Se si considera che in media, per ogni mandato un sindaco gestisce 10-12 appalti pubblici, l’effetto sembra essere sostanzioso e paragonabile ad avere un nuovo lavoro pubblico dal valore di circa 100,000 euro. Nell’interpretare questi effetti e’ utile mettere in evidenza una limitazione dei dati a nostra disposizione che non ci permettono di calcolare il costo totale/finale di provvigione del lavoro pubblico poiché le schede di rilevazione dati, sono riempite solo parzialmente delle informazioni sulle varianti in corso d’opera.

IL DIBATTITO POLITICO

 Nonostante questi numeri non sono una prova certa dell’avvenuto scambio di favori tra i sindaci e imprese locali, riteniamo che permettono di mettere in luce la debolezza del meccanismo di provvigione degli appalti pubblici alle relazioni ripetute fra sindaci e imprese locali.

I risultati del nostro esercizio sono compatibili con l’evidenza internazionale riportata in (5) dove si dimostra che la longevità politica e’ associata a un livello più alto di corruzione di un paese e suggeriscono una cosa in termini di architettura istituzionale. Nonostante il limite dei due mandati può essere deleterio poiché elimina gli incentivi ad essere rieletti-accountability- e riduce potenzialmente l’interesse dei sindaci a fare politiche di lungo periodo i cui benefici si realizzeranno solo dopo diversi mandati (costruzioni di grandi opere), mette però in risalto il fatto che possa avere degli effetti benefici nel ridurre la collusione tra politici e imprese locali. Il ricambio regolare dei politici dettato da regole non manipolabili può spezzare eventuali network che deteriorano la spesa pubblica e ristabilire la concorrenza nel settore degli appalti.

BIBLIOGRAFIA

 (1) Audet, D., 2002. Government Procurement: A Synthesis Report. OECD Journal on Budgeting, 2, 149-194. (2) Goldman, E., Rocholl, J., e J. So, 2009. Political Connections and the Allocation of Procurement Contracts. Mimeo. (3) Hyytinen, A., Lundberg, S., e O. Toivanen, 2007. Politics and Procurement: Evidence from Cleaning Contracts Mimeo. (4) Coviello, D. e S. Gagliarducci, 2010. Building Political Collusion: Evidence from Procurement Auctions in Italy. Mimeo. (5) Besley, T., and A. Prat, 2006. Handcuffs for the Grabbing Hand? The Role of the Media in Political Accountability. American Economic Review, 96, 720-736.

NOTE

1 Gli appalti pubblici costituiscono una porzione considerevole del PIL di quasi tutte le economie industrializzate (14% del PIL nei paesi OCSE, 12% in Italia nel 2002 (1)) e rappresentano lo strumento principale per l’approvvigionamento di beni e servizi pubblici per le pubbliche amministrazioni.

2 Queste variazioni dal prezzo pattuito in fase di gara generalmente non sono che in aumento rispetto al prezzo pagato dalla pubblica amministrazione e quindi non possono che incrementare il costo totale pagato dalle pubbliche amministrazioni.